저자의 표현대로 국가에 대해서 알기 위해 가장 빠른 방법은 해당 국가의 행정 조직을 살피는 일이다. 처음 학교에서 행정학 기초를 배울 때, 첫 번째 과제가 고향 지방자치단체의 행정 조직도를 조사해 오는 일이었다. 지방자치단체의 특성상 위임사무 등을 주로 처리하고, 예산상의 제한이 있기 때문에 매우 제한적이기는 하지만 해당 지자체의 역점 사항을 조직도를 보기만 해도 알 수 있다고 했다. 지금도 마찬가지다. 중앙정부의 경우 대통령 직속 위원회나 산하기관이 무엇인지에 따라 정책의 중점을 알 수 있다. 마찬가지로 통일부나 여가부 등 일반적인 국가에서 없는 기관이 있다면 그 역시 해당 국가의 특수성을 살펴 볼 수 있다.
<조선 관청 기행>은 같은 맥락에서 조선 왕조 500년의 힘을 엿볼 수 있다. 물론 폐단은 많다. 특히나 조선의 마지막을 고려할 때, 안타깝기 그지없다. 하지만 늘 그렇듯, 역사는 당대의 기준으로 봐야 한다. 지금에 보기에는 도무지 이해가 안가는 조치들일지라도 당시에는 가장 혁신적이었을 테다. 그렇지 않다면 조선왕조가 500년 동안 유지 될 수가 없었을 테다. 세계적으로 수 백 년을 이어온 왕조는 흔치 않다. 자주 잊어버리고 자학하지만, 이는 엄연한 역사적 사실이다. 지금은 이해할 수 없지만, 왕정국가였기에 왕가를 위한 관청이 많음은 당연한 일이었다. 유교국가이자 문치주의 국가이니 관련된 기관이 많고, 군이나 기술 쪽이 약함은 당연한 일이었다. 다만 지금 보기에 아쉬울 따름이다.
놀라웠던 점은 생각보다 소수의 관직(관료)로 국가가 유지되었다는 점이다. 5,605개의 관직으로 500년을 유지해 왔다는 게 신기할 정도다. 물론, 노비나 지방 향리들이 있었기에 가능했겠지만, 생각보다 소수의 인원으로 효율적인 통치를 한 게 아닌가 싶다. 물론 그 효율성은 백성 중심의 생각이 아니라 국가나 왕의 생각에서 그랬겠다. 책에서도 나오는 바대로 국가에서 관리, 또는 유사관리의 생계를 책임지지 않는 순간, 그 결과의 고통이 누구에게 돌아가는지를 명백히 볼 수 있다. 대한민국 초 공무원들 역시 그랬던 것으로 알고 있다. 서류 한 장 발급받기 위해서는 순서보다는 급행료가 더 중요했다고 하니...
지금은 공무원 숫자가 100만 명에 육박하고 있다. 지금은 비교적 잔잔한 논쟁거리지만, 작은 정부, 큰 정부가 대립하곤 했다. 단순히 조선시대와 지금을 비교해도 정부의 기능은 급속도로 확장되었고, 국민이 필요로 하는 일들도 많아졌다. 관료제의 특성상 일이 한 번 생기면 줄어들기는 쉽지 않고, 한 번 생긴 기득권은 줄어들기 더욱 어렵다. 사회가 다원화되고 발전할수록 요구는 다양해지고, 감당해야 할 일은 많아진다. 결국 조직과 공무원은 늘어날 수밖에 없는 구조다. 그렇다면 관건은 주어진 인력을 얼마나 효율적으로 잘 활용하는가, 국민들 스스로 어디까지 감당할 수 있을까를 합의해 내는 수밖에 없다. 감당할 수 없다면 조직과 인력은 줄여야하고, 국민들 역시 스스로 기대를 접는 부분도 있어야 한다.
줄이고는 싶고, 바라는 게 많다면 부득이하게 예산 또는 정원 외 인력이 필요하게 된다. 정부가 정식으로 책임져 줄 수 없는 조직과 인원이 늘어난다면 결국은 통제할 수 없는 제3지대가 생긴다는 말이 된다. 이는 결국 조선시대 지방 향리와 같이 국민들의 부담이 될 가능성이 높다. 이러나 저러나 어려운 일이다. 조선시대 관청을 기행하면서 문득 생각이 여기까지 미친다. 우리는 우리가 사는 행정관청의 조직에 대해서 얼마나 관심을 가지고 있는가. 단순히 놀고먹는 철밥통의 소굴이라 생각하고 반감만 가지고 있는 건 아닌지. 분명 이걸 한 번쯤 고민해본다고 밥이 생기지는 않는다. 하지만 밥을 뺏기지는 않는데 도움은 될지 모른다. 우리 국가의 뼈대를 이루고 있는 조직이 내 삶과 전혀 무관하지는 않을테니 말이다.
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국가를 사람의 몸에 비유한다면 관청은 인체를 지탱하는 골격에 해당됩니다. 만약 인체에 뼈가 없으면 우리는 제대로 형체를 유지할 수도 없겠지요. 그만큼 국가를 유지하는데 행정 조직은 필수 요소입니다. 따라서 조선이라는 국가를 이해하기 위해서는 반드시 조선의 행정조직, 즉 관청을 알아야 합니다. p.4
조선 시대 양반이 선택할 수 있는 직업은 관직밖에 없었지만 하급 군관을 포함해 모든 관직을 합쳐봐야 5,605개가 전부였습니다. 그중 정규직은 약 2,500개에 불과했지요. 이는 현재 100만 명이 넘는 대한민국 공무원에 비하면 아주 적은 숫자입니다. p.20